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我國境外農業資源利用現狀與問題

程國強境外農業資源利用現狀——境外農業投資與合作發展情況改革開放前，中國境外農業投資與合作主要是服務於國傢整體外交，承擔對外援助項目。改革開放以來，中國境外農業投資與合作取得較快進展，目前已與聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農業發展基金會、世界銀行、國際農業研究磋商小組等主要國際農業和金融組織以及140多個國傢和地區建立瞭農業科技交流和經濟合作關系，並同50多個國傢和地區建立瞭近60個雙邊農業或漁業合作工作組。同時合作渠道不斷拓寬，除原有的多邊和雙邊合作外，區域合作也日益活躍。主要體現在以下四個方面：一、投資與合作的規模擴大、速度加快。中國境外農業投資與合作的規模和農業發展水平緊密相關。20世紀80年代以來，中國境外農業投資有瞭長足進展，國際農業合作與交流的形式和內容日益廣泛，領域涵蓋農、林、牧、漁各業。加入世貿組織後，特別是2006年以來，中國陸續出臺多項措施支持境外農業投資與合作，境外農業投資的規模不斷擴大，速度顯著加快。 2003—2011年，中國農林牧漁對外直接投資存量從3.32億美元增加到34.17億美元，增長9.3倍，年均增長33.8%；同期中國農林牧漁對外直接投資流量從0.8l億美元增長到7.98億美元，增長8.8倍，年均增長33.1%。尤其是2005年以後，中國農林牧漁對外直接投資流量以超過40%的速度加快。二、投資與合作領域、地區分佈更加廣泛。從領域分佈看，目前中國境外農業投資與合作已經從最初的遠洋捕撈發展到多個行業和領域，包括糧油作物種植、畜禽養殖、農產品(000061,股吧)加工、倉儲和物流體系建設、森林資源的開發與利用、水產品生產與加工、農村能源與生物質能源等。總體來看，這些行業主要集中在中國國內比較優勢不強、供給緊張的種植業和遠洋漁業等資源密集型產業上。中國境外農業投資與合作的種植業產品包括大豆、玉米、水稻、棕櫚油、天然橡膠、木薯、劍麻、甘蔗等。2011年中國遠洋漁業總產量和總產值分別為118萬噸和129億元，作業漁船近2300艘，運回水產品63萬噸，已成為世界主要遠洋漁業國傢之一，形成瞭非洲和東南亞兩大區域，太平洋(601099,股吧)、大西洋(600558,股吧)和印度洋等海域，俄羅斯、委內瑞拉和澳大利亞等多個國傢的“兩區、三洋、多國”的區域格局。從產業鏈的視角來看，中國境外農業投資與合作的領域已經從最初的生產發展到加工、倉儲、物流、貿易等多個環節。從區域佈局看，中國境外農業投資與合作已遍及全球六大洲的93個國傢和地區。據商務部境外投資企業（機構）名錄統計，截至2012年5月，共梳理出中國境外農業企業5981個。其中，亞洲是中國企業境外農業投資與合作最為集中的地區，其次為非洲、歐洲、大洋洲、北美洲和南美洲。這種佈局特征符合比較優勢原則和中國境外農業投資由近及遠的發展變動規律。三、投資與合作主體多元化。20世紀80年代以前，中國境外農業投資與合作大多是承擔國傢的對外援助項目，主要由農業科研單位和國有農業企業承擔，參與主體相對單一。伴隨中國農業對外開放程度的提升，境外農業投資與合作的參與主體日益多元化，除瞭中國農業發展集團、中糧集團、重慶糧油集團等中央和地方國有農業企業外，民營企業競爭力不斷增強，逐漸發展為中國境外農業投資與合作的重要力量，代表性企業有天津聚龍集團、浙江卡森集團、青島瑞昌等。此外，廣東、浙江等省份的許多農戶也紛紛到境外興辦各種養殖場、農場等。據瞭解，浙江農民境外開發農業資源的足跡已遍佈烏拉圭、俄羅斯、巴西、美國、日本等40多個國傢和地區。四、投資與合作模式多樣。從經營方式看，中國企業最初大多以獨資形式進行境外農業資源開發，但實踐發現，這種方式存在較大風險，很容易與東道國利益主體形成糾紛，項目成功率不高。目前企業已探索出多種形式，包括合資、合作等，共同開發，效果較佳。從發展模式看，企業根據不同國傢的特點采取相應模式，有“公司＋農戶”的模式，有直接新建、收購或租用生產基地或加工廠的模式，還有直接利用當地成熟的農業生產服務體系的模式等。經歷多年的摸索與實踐，參與境外農業投資與合作的企業合作層次逐步升級，由單純的合作開發資源發展到資本聯合經營，推動國際產業並購。——中國利用境外農業資源尚處於初級階段雖然中國在改革開放以後，境外農業投資與合作發展較快，特別是近十年來，隨著中國農產品進口的增加，中國通過境外直接投資利用境外農業資源的步伐加快，但總體而言，目前中國利用境外農業資源仍以直接進口農產品為主，與資源能源類境外直接投資相比，農業境外直接投資還剛剛起步，中國利用境外農業資源尚處於初級階段。如2011年，中國農林牧漁對外直接投資存量34.17億美元，僅占全國對外直接投資存量總額的0.8%；中國農林牧漁對外直接投資流量也僅占當年全國對外直接投資流量的1.07%。——現行利用境外農業資源模式存在的風險目前中國利用境外農業資源的模式仍以直接進口農產品為主，且中國企業大多以FOB或CIF等形式從國際大型糧油企業訂貨采購，此模式存在兩個方面的風險：第一，中國企業在農產品全球供應鏈上遊的佈局還較弱，農產品全球供應鏈尚未形成，沒有建立安全、持續、穩定的全球供應網絡，對保障國內供給存在一定風險。第二，中國企業處於全球農產品供應鏈下遊的加工環節，盈利能力較弱，進入門檻相對較低。擁有全球供應鏈的國際糧油企業進入國內下遊加工環節難度較低，而中國企業進入供應鏈上遊的難度較大，處於不對稱競爭狀態。目前，大型國際糧油企業紛紛進入國內市場，呈現國際競爭國內化格局，國內企業面臨國際糧商的直接競爭， 生存空間受到進一步壓縮，存在一定的產業風險。目前境外資源利用存在的問題與制約因素為什麼中國利用境外農業資源尚處於初級階段﹖初步分析，主要有三方面原因：第一，這是由中國目前產業發展所處階段所決定的；第二，企業自身能力不足是根本原因；第三缺乏全球農業資源利用的總體戰略及配套政策體系。——中國產業發展階段的約束改革開放以來，隨著經濟的高速增長和城鎮化進程的加快推進，消費增長、消費結構升級，中國逐漸成為全球最有吸引力的市場。伴隨著上世紀90年代國際糧油企業進入中國，中國現代糧油加工業起步，迄今為止20年左右，中國企業在向國際糧油企業學習的基礎上，奮力追趕，在國內佈局、經營管理水平、風險控制能力等方面不斷縮小與國際糧油企業的差距。直到最近幾年，廣受關註的植物油行業，內資企業在規模和經營能力上正逐步趕上國際糧油企業。在此基礎上，一些實力較強的內資企業才開始考慮到境外開展直接投資。這意味著，對於企業而言，市場是最重要的資源，在國內市場足夠容納企業發展的時候，企業傾向於通過直接進口滿足原料需求，沒有動力開展境外直接投資；當國內市場發展逐漸成熟後，才有動力考慮開展境外直接投資。目前，中國植物油行業發展趨於進入穩定階段，國內企業逐漸開始建立上遊供應鏈；而谷物加工等行業，國內市場還在發展中，企業仍處於完善國內佈局階段，這種階段性特征，是中國利用境外農業資源尚處於初級階段的基本背景。——企業自身能力不足是根本制約因素主要表現在以下三個方面：第一，企業的全球化視野和國際化經營能力仍缺乏，不能完全適應“走出去”的需要。跨國經營管理經驗不足，是中國企業走出去存在的共性問題。最大的制約因素是缺乏國際化人才。大部分企業缺乏通曉外語、熟悉國際經貿知識和專業技術知識以及瞭解當地文化、法律背景的跨國經營管理人才，這是制約我國企業境外投資發展的關鍵因素。部分企業缺乏對投資國市場、行業及自身實力的系統分析，投資重點不明，盲目進行投資，浪費大量的人力、物力和財力。第二，資金不足，企業投資能力較弱。中國農業企業規模普遍偏小、投資能力較弱，這是限制企業走出去的關鍵因素。目前中國在境外投資農業，大多為中小企業，龍頭企業和大型集團較少。據統計，發達國傢對外平均項目投資額為600萬美元，發展中國傢約260萬美元， 而中國僅100萬美元。而大型龍頭企業之前因一直大力開展國內佈局和投資，也沒有足夠的資金開展境外直接投資。第三，行業自律、協調不足。目前中國能夠為境外投資企業提供服務的行業協會數量少，功能比較單一，難以有效發揮行業自律、項目協調、應對貿易糾紛、抵禦海外風險和提供各種服務的作用，導致境外農業投資與合作企業各自為戰、單打獨鬥，或者在一些熱點地區、熱點項目上一擁而上、惡性競爭。部分企業沒有積極融入當地的文化和環境，在履行企業社會責任上存在一定差距，不註重招聘當地員工，無視農業資源的可持續發展和環境保護，與當地社區缺乏交流等，引發當地的爭議和不滿，需引起企業的高度重視。——缺乏全球農業資源利用總體戰略設計從國傢層面看，雖然“走出去”已經成為國傢戰略，但是利用全球農業資源的戰略還不堅定，既沒有納入國傢糧食安全戰略總體考慮，也沒有為今後大規模農產品進口作好準備，在擴大農業對外開放問題上還存在一些戰略缺失，主要表現在：第一，對統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的認識還有待深化。目前國內有關方面對農產品進口還心存疑慮，全球農業戰略陷於兩難困境：增加進口，擔心會沖擊國內農產品生產；減少進口，則難以滿足國內日益增長的農產品需求。第二，缺乏對全球農業資源利用戰略的頂層設計與總體規劃。目前還沒有根據工業化、城鎮化快速發展對糧食安全與農產品有效供給的需求，總體設計規劃全球農業資源利用戰略，以提高全球農業資源利用能力，建立基於全球視野的國傢糧食安全保障機制。與此相反，部分地區和企業推進農業“走出去”時，大多各自為戰，無序競爭，問題日趨突出。第三，沒有形成統一協調高效的農產品貿易戰略與對外投資管理的體制。目前農業部門分割、管理多頭、職能錯位、層級復雜等問題依舊突出，部門利益、行業利益、地區利益博弈越加嚴重，不能適應服務於新形勢下農產品大規模進口，實施農業“走出去”戰略，以及農業產業安全管理的需要。第四，沒有建立有效維護國際農業貿易與境外農業投資利益的保障機制。雖然中國農產品進口規模逐年擴大、對外依存度日益提高，但大宗農產品進口既沒有穩定的渠道，也沒有建立境外農產品生產、倉儲、物流、港口、加工、國際貿易一體的全球供應鏈，難以規避日益頻繁的國際市場波動與安全風險；雖然中國已經成為世界上重要的農產品貿易大國，但仍然沒有掌握必要的國際農產品市場與價格話語權，國內市場和企業的利益難以得到有效保障。——沒有形成支持境外農業投資的政策體系一、缺乏必要的政策支持。相對而言，企業跨國投資將面臨更多的困難與挑戰，離不開母國的政策支持。但目前中國境外農業投資與合作的支持政策還不完善，沒有形成系統的支持體系。從財政支持政策看，與國內項目不同，境外農業投資與合作項目前期的市場開發成本較高，需要政府給予必要的扶持。許多國傢對境外農業項目進行專項補貼，鼓勵農業企業開拓國際市場。如韓國在20世紀80年代設立對外合作基金，專門資助韓國投資者在發展中國傢從事資源開發和股權投資。美國、歐盟、日本等對農業海外投資與市場的開拓投入瞭大量資金，在促進境外農業投資、農業合作以及市場開拓中發揮重要作用。目前，中國對境外直接投資的財政支持主要包括：1.對外經濟技術合作專項資金。2.境外經濟貿易合作區發展資金。3.對外承包工程保函風險專項資金。4.中小企業國際市場開拓資金。5.地方政府的支持政策。但總體而言，上述支持的力度仍然不足，還缺乏系統的政策支持和穩定的資金來源。據企業反映，目前進行境外農業投資，亟待政府給予相關支持，主要包括：支持補貼行業組織和企業在境外參展、促銷，參與國際認證；支持企業在境外對農業資源的探測、開發等；對境外農業投資項目的前期開發、資源回運、境外突發事件處置等要加大支持力度，擴大支持范圍，要覆蓋到相關中小型企業。從金融支持政策看，資金缺乏、規模小、競爭力低是目前中國企業進行境外農業投資的最普遍問題。特別是，目前走出去的企業，規模普遍偏小，境外融資能力較弱。當前中國金融機構提供的融資手段較為單一，企業境外農業投資仍然主要依靠信貸融資貸款貼息政策，股權融資和債權融資尚處於起步階段，融資規模受到較大限制。而國內貸款由於銀行抵押擔保條件限制很難獲得，資金不足問題嚴重，如此，許多企業在境外的競爭力、信譽度、產品質量、品牌都難以取得大的提升。一些企業反映，如果資金瓶頸得不到支持解決，有可能會使我國痛失開發境外農業資源的大好時機。從保險（放心保）支持政策看，企業進行境外農業投資，直接參與國際經濟競爭，要承擔更多的風險和壓力。美國、歐盟等國傢和地區對農業涉外項目建有一套優惠保險體系，政府承擔一部分保費補貼。盡管目前中國已經出臺瞭相關扶持政策，但險種少、范圍窄，幫助企業規避風險的功能還較弱。從稅收政策看，稅收優惠是促進境外農業投資的重要扶持措施，目前中國巳與相關國傢簽訂避免雙重征稅協定等。但企業反映，目前還存在一些問題，對境外投資企業不利，而這會不利於我國企業投資開發境外資源，尤其是開發有關戰略性資源。二、“走出去”投資便利化水平仍然較低。企業境外投資主要管理部門為發展改革部門、商務部門和外匯管理部門。發展改革部門負責境外投資項目核準，商務部門負責對外投資開辦企業的核準，外匯管理部門負責對外投資外匯管理。國有企業“走出去”投資還需經過國資委批準。對企業而言，逐漸放寬的境外投資限制是對企業境外投資最大的支持。近年來，國傢通過簡化手續、放寬限制，推動投資便利化，為企業“走出去”提供瞭相對寬松的政策環境。但是，投資便利化程度還不夠，審批環節較多，影響企業決策的自主性和反應速度。其中主要問題有：1.尚未形成統一的協調管理機制。目前中國境外農業投資仍是“分散管理、多元審批”體制，多個政府部門參與管理，各機構從各自管轄權限和部門利益出發，制定提出各自的管理辦法和要求，互不銜接、甚至相互抵觸，給企業運作帶來不便。2.部分管理制度難以適應要求。如現行外匯管理制度報批手續正常需要20個工作日才能完成，對人員的出境手續也有嚴格限制，審批制度繁瑣且耗時較長，嚴重影響瞭對項目的有效管理。比如發展改革委的部分審批制度不能適應企業業務開展，如投資1000萬美元以上設立境外機構需要發展改革委審批，要求比較嚴；出現海外收購項目競標時，發展改革委要求發出有約束性要約前要報審批，但審批時間一般較長，不符合競標時限要求等。3.國有企業的考核與激勵政策在一定程度上具有制約作用。作為國有企業， 國傢對企業經營管理、投資回報有要求是必需的，但是目前的考核制度制約國有企業“走出去”的步伐。中國農業和糧食方面的龍頭企業與石油石化、能源、電力、通信等行業的龍頭企業相比，實力仍然存在較大的差距，依據自身實力進行境外投資的規模受限。站在商業角度上，通過綠地投資或者在別的企業出現問題時進入，在未來獲得較好回報的概率較大，但是這兩種情況的投資回收期通常較長，比如棕櫚油，如果從綠地投資開始，前4年隻有投入，沒有任何回報，第5年才開始逐漸有回報，但是棕櫚油可以持續產油25年，也即後20多年可以持續有回報。如果要實現國傢戰略目標，需要進行大規模投資，但是，現行考核制度為一年一考核，大規模的、投資回收期較長的“走出去”投資將給企業帶來較大的壓力，制約企業“走出去”步伐。此外，由於涉及到糧食安全等問題，糧食主產國對於中國企業投資防范心理仍然較重，這也是制約中國企業開展境外直接投資的重要因素。簡要結論與政策涵義總體而言，目前中國利用境外農業資源仍以直接進口農產品為主，與能源類等資源境外直接投資相比，農業境外直接投資還剛剛起步，中國利用海外資源尚處於初級階段。究其原因，首先是由中國產業發展階段決定的，其次，企業自身能力不足是境外直接投資還剛剛起步的根本原因，第三，缺乏全球農業資源利用總體戰略，對境外農業直接投資的政策支持有限，管理過多。其政策涵義在於：第一，應盡早考慮實施全球農業戰略，把利用境外農業資源提升到新的戰略高度。保障中國糧食安全，需要始終堅持立足國內、基本自給的基本方針。在消費剛性增長、國內水土資源約束的情況下，油脂油料等農產品進口節省出的土地對於保障谷物的供給具有至關重要的作用。為此，一是要加強頂層設計，分品種設定糧食結構化自給率，明確稻米和小麥等口糧在國傢糧食安全戰略中的核心地位，必須依靠國內市場滿足供給，進出口作為品種調劑；玉米等飼用谷物和食糖，適當通過進口補充國內需求；油脂油料等品種，努力維持現有的自給率水平，充分利用國際市場和國外資源滿足國內需求。二是要將農業“走出去”作為長期戰略，借鑒日本等國經驗，依托企業，著眼長遠，未雨綢繆，提前佈局，逐步形成國傢糧油食品全球供應鏈佈局。第二，形成良好的外部政治、經濟和政策環境。一是境外直接投資作為企業的自主經營行為，風險完全由企業自擔，政府應給予企業境外投資充分決策自主權，由企業自主決策、自主操作、自擔風險、自負盈虧，需要進一步改革開放，簡化手續，放寬對“走出去”投資的限制，部委之間加強政策協調，進一步促進投資便利化，少管就是支持。二是在國傢層面與糧食資源豐富的國傢和地區建立戰略性合作夥伴關系，為農業“走出去”、企業開展國際化經營創造良好的外部環境。三是部分國傢針對中國企業的投資，特別是國有企業的投資，設立專門審查程序，這是對中國的歧視，建議國傢有關部門在WTO以及雙邊等貿易談判中予以關註，為中國企業境外投資創造優良的外部環境。第三，培育中國自己的、全球佈局的、全產業鏈的國際糧商。不管是穩定國內市場，還是建設全球穩定的供應鏈，均需要將大企業作為抓手，因此，一方面，需要繼續支持國內龍頭企業加快完善國內糧油購銷、加工佈局，建立在國內市場的主導地位，為“走出去”奠定堅實的國內市場戰略優勢。另一方面，需要支持內資企業通過直接投資開展境外農業直接投資，通過投資倉儲物流設施，開展國際貿易，增強對國內緊缺品種進口貨源的掌控能力，在建設穩定的全球供應鏈方面發揮積極作用。（作者單位：國務院發展研究中心）

新聞來源http://news.hexun.com/2014-01-21/161610902.html

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